토지에 건축물을 짓거나 형질을 변경하려고 개발행위허가를 신청했는데 불허가 통보를 받으면, 대부분 “어디서부터 잘못됐는지” 막막해하십니다. 담당 부서에 문의해도 “심의 결과입니다”, “지침상 어렵습니다” 정도의 답변만 돌아오는 경우가 많고, 정작 왜 불허가인지 납득할 만한 설명을 듣기 어렵습니다. 이럴 때 검토할 수 있는 불복 절차가 바로 행정심판입니다.

개발행위허가 불허가 처분은 성격상 다투기가 쉽지 않은 처분입니다. 하지만 불허가 사유에 따라서는 행정심판을 통해 다퉈볼 여지가 분명히 있습니다. 이 글에서는 개발행위허가가 왜 다투기 까다로운 처분인지, 그리고 실무에서 반복적으로 나타나는 불허가·불복 사례 유형을 정리해 드립니다.

개발행위허가가 재량행위인 이유 개발행위허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 (이하 국토계획법)에 근거한 처분입니다. 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할 등이 이 조문이 정한 개발행위에 해당합니다.

문제는 허가 기준을 정한 국토계획법 제58조입니다. 이 조문은 “주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”, “도로·상하수도 등 기반시설의 확보가 적절할 것”과 같이 폭넓은 재량 판단이 들어갈 수밖에 없는 불확정개념으로 허가 기준을 규정하고 있습니다. 이런 구조 때문에 개발행위허가는 판례상 일관되게 재량행위 로 다뤄집니다.

재량행위라는 점은 불복 절차에서 매우 중요한 의미를 가집니다. 행정심판위원회나 법원은 “허가를 내주는 게 맞는지 아닌지”를 처음부터 다시 판단하지 않습니다. 심사 대상은 처분청의 판단이 재량권을 일탈·남용했는지 여부 로 한정됩니다.

즉 사실을 잘못 파악했는지(사실오인), 처분이 과도한지(비례원칙 위반), 유사한 사안을 다르게 취급했는지(평등원칙 위반), 허가 기준과 무관한 목적으로 처분했는지를 다투는 구조입니다. “내 토지가 왜 안 되는지 이해가 안 된다”는 감정적 억울함만으로는 인용을 받기 어렵고, 이 지점을 법리적으로 구성하는 작업이 핵심입니다. 불허가 처분을 다투는 절차: 행정심판(취소심판)

청구 한 가지 용어를 분명히 짚고 넘어가겠습니다. 이미 발령된 개발행위 불허가 처분을 다투는 절차는 행정심판(취소심판) 청구 입니다.

“이의신청”이라는 표현은 부과 예정 통지 등 처분이 확정되기 전 단계에서 쓰이는 용어이고, 이미 처분이 내려진 불허가 통보에는 맞지 않습니다. 행정심판법 제27조 에 따라 청구기간은 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일입니다. ⚠️ 행정심판은 처분을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 청구해야 합니다. 기한을 넘기면 불복 자체가 불가능합니다.

기한 계산이 애매하거나 이미 상당한 시간이 지난 경우라면 먼저 행정심판 청구 기한 글을 참고하시고, 행정심판 제도 자체가 처음이시라면 행정심판 청구 절차 가이드 부터 읽어보시는 것을 권합니다. 개발행위 불허가, 실무에서 반복되는 세 가지 사례 유형 개발행위 불허가와 관련된 재결례·판례를 보면 몇 가지 유형이 반복해서 나타납니다. 아래는 특정 의뢰인의 사건이 아니라, 실무에서 자주 확인되는 쟁점을 유형화해 정리한 것입니다. 1.

도로 미확보형 개발행위허가 기준에는 진입도로 등 기반시설 확보 여부가 포함됩니다. 실무에서 가장 흔하게 다투는 지점 중 하나가 “이 통행로가 건축법·국토계획법상 인정되는 도로인가”입니다. 경기도행정심판위원회의 한 재결례(2020년 재결)에서는, 신청지의 진입로가 경관녹지 내 산책로에 불과해 건축법상 요구되는 도로의 폭·지정 절차 등 요건을 충족하지 못한다고 보아 불허가 처분이 정당하다고 판단한 사례가 있습니다.

이 유형에서 관건은 실제 통행이 가능한지가 아니라, 그 통행로가 법령이 정한 도로의 요건(폭, 지정 절차, 소유·이용 관계)을 갖추었는지입니다. 단순히 “차가 다닐 수 있는 길”이라는 사실만으로는 부족하다는 점을 보여주는 유형입니다. 2. 지침 구속력 다툼형 지자체마다 개발행위허가 운영지침을 자체적으로 마련해 거리 제한, 경사도 기준 등을 두는 경우가 많습니다.

문제는 이런 지침이 대외적으로 국민을 구속하는 법규가 아니라 행정 내부의 사무처리 기준, 즉 행정규칙에 불과하다는 점입니다. 대법원은 이와 관련해 지자체 자체 지침(거리 제한 등)이 행정규칙에 불과해 대외적 구속력이 없고, 처분의 적법성은 국토계획법령이 정한 허가 기준과 비례·평등원칙에 따라 별도로 판단해야 한다고 판시한 바 있습니다( 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결 ).

같은 취지의 판단은 이후에도 이어졌습니다( 대법원 2023. 2. 2. 선고 2020두43722 판결 ). 처분청이 “지침상 안 됩니다”라는 이유만으로 불허가했다면, 그 지침 자체의 구속력과 법령 기준 부합 여부를 함께 다퉈볼 수 있는 유형입니다.

다만 지침의 구속력이 없다고 해서 반드시 처분이 위법하다는 결론으로 이어지는 것은 아니며, 법령상 허가 기준을 충족했는지는 별도로 심사받습니다. 3. 경관·녹지 보호형 자연녹지지역이나 보전 목적이 강한 용도지역에서는 처분청의 재량이 폭넓게 존중되는 경향이 있습니다. 임상(수목 상태)이 양호한 자연녹지지역 토지에 대한 개발행위허가 거부가 위법하지 않다고 판단한 판결( 수원지방법원 2009. 12. 23.

선고 2009구합4204 판결 )이 대표적입니다. 이 유형에서는 “인근 유사 토지는 허가받았는데 왜 내 토지만 안 되느냐”는 형평성 주장이 자주 등장합니다. 그러나 이런 주장이 받아들여지려면 위치, 경사도, 수목 상태, 개발 면적 등 객관적 요소가 실질적으로 유사하다는 점을 구체적으로 입증해야 합니다.

막연히 “비슷해 보인다”는 정도로는 부족하고, 훼손 우려가 실제로는 막연한 추정에 불과하다는 점을 함께 논증해야 인용 가능성이 높아집니다. 인용 가능성, 균형 있게 볼 필요 개발행위 불허가 사건만 따로 집계한 공식 인용률 통계는 확인되지 않습니다. 참고할 수 있는 것은 행정심판 전체 사건에 대한 일반 통계(2025년 상반기 기준 인용률 27.4%)뿐이며, 이는 개발행위 불허가 사건에 특화된 수치가 아니라는 점을 분명히 말씀드립니다.

앞서 살펴본 것처럼 개발행위허가는 재량행위이고, 재량권 일탈·남용이 인정되어 처분이 취소되는 사례도 있지만 재량의 범위 내라는 이유로 기각되는 사례도 실제로 존재합니다. “행정심판을 청구하면 대부분 취소된다”는 식의 접근은 사실과 다르며, 사안마다 불허가 사유의 성격과 입증 가능한 근거가 무엇인지에 따라 결과가 달라집니다. 행정심판 준비 시 확인해야 할 것 불허가 처분에 대한 행정심판을 준비한다면 다음 사항부터 확인하시길 권합니다.

불허가 통지서에 기재된 처분 사유가 정확히 무엇인지 (도로 미확보인지, 경관 훼손 우려인지, 용도지역 부적합인지) 처분청이 근거로 든 것이 법령인지, 아니면 지자체 자체 지침인지 형평성을 주장할 경우 비교 대상 토지와의 객관적 유사성을 뒷받침할 자료가 있는지 접수일 기준으로 청구기간(90일/180일)이 아직 남아 있는지 행정심판과 함께 행정소송이라는 선택지를 두고 고민하시는 경우도 많은데, 두 절차의 차이가 궁금하시다면 행정심판과 행정소송의 차이 글을 참고해 주세요. 또한 처분의 효력을 당장 멈춰야 하는 급박한 사정이 있다면 집행정지 신청 가이드 도 함께 확인하시기 바랍니다.

다솜행정사사무소가 도와드리는 부분 서정완 행정사는 지방공무원 20년 경력을 통해 인허가 부서의 심사 흐름과 불허가 통지서에 담긴 처분 사유를 실무적으로 파악하는 데 강점이 있습니다. 처분 사유를 정확히 분석해 재량권 일탈·남용 여부를 법리적으로 구성하고, 행정심판 청구서와 답변서 대응을 위한 보충서면 작성 및 제출대행까지 지원해 드립니다. 청구서 작성 단계부터 서면 대응까지, 서류 준비 과정에서 필요한 부분을 꼼꼼히 챙겨드립니다.