[가이드] 토지거래허가 신청 절차와 허가 기준, 불허가 시 대응 방법
토지거래허가구역인지는 확인을 마쳤는데, 막상 토지거래허가 신청서를 쓰려니 매도인의 서명부터 필요하다는 사실에 당황하시는 분들이 많습니다. 허가구역인지 확인하는 방법과 허가 대상 면적 기준은 지난 글에서 다뤘으니, 이번 글에서는 그다음 단계 — 실제로 누가 어떻게 신청하고, 무엇을 기준으로 심사되며, 불허가를 받으면 어떤 선택지가 있는지를 정리해드립니다.
허가 신청은 매도인과 매수인이 함께 합니다
토지거래계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 합니다(법 제11조제1항). 변경허가도 마찬가지입니다. 시행령 제8조제1항 역시 “공동으로” 신청서를 제출하도록 정하고 있고, 실제 신청서 양식(별지 제9호서식)에도 매도인과 매수인의 서명 또는 날인 칸이 나란히 마련되어 있습니다.
매수인 혼자서는 이 신청서를 접수할 수 없습니다. 매도인의 협조를 얻지 못하면 신청 자체가 성립하지 않는다는 점을 계약 전에 미리 확인해두시기 바랍니다. 실무에서 가장 자주 걸리는 지점이 바로 여기입니다. 본인이 직접 신청하기 어렵다면 대리인을 통한 신청도 가능하며, 행정사가 서류 작성과 제출을 대행하는 것도 행정사법에 근거한 정식 업무입니다.
신청을 받는 곳은 해당 토지가 있는 시장·군수 또는 구청장입니다. 앞서 허가구역을 지정하는 권한은 국토교통부장관이나 시·도지사에게 있다고 설명해드렸는데, 실제로 허가 여부를 심사하고 처분을 내리는 권한은 시·군·구청장에게 있습니다. “지정은 상급 기관이, 허가는 기초 지자체가”라는 역할 분리를 기억해두시면 혼동이 줄어듭니다.
무엇을 내야 하나요
신청서(별지 제9호서식)에는 다음 일곱 가지를 기재해야 합니다.
- 당사자의 성명 및 주소(법인이면 명칭·소재지와 대표자의 성명·주소)
- 토지의 지번·지목·면적·이용현황 및 권리설정현황
- 토지의 정착물인 건축물·공작물 및 입목 등에 관한 사항
- 이전 또는 설정하려는 권리의 종류
- 계약예정금액
- 토지의 이용에 관한 계획
- 토지를 취득하는 데 필요한 자금조달계획
신청서에는 서류 두 가지를 첨부합니다. 하나는 토지이용계획서이고(농지취득자격증명이 필요한 농지라면 농업경영계획서로 갈음합니다), 다른 하나는 토지취득자금 조달계획서(별지 제10호서식)입니다. 등기사항증명서는 따로 발급받아 첨부하지 않으셔도 됩니다. 허가관청이 행정정보 공동이용으로 직접 확인하는 항목입니다. 수수료도 없습니다.
토지이용계획서에 착공일을 적을 때 주의할 점
토지이용계획서에 담아야 할 내용은 이용목적에 따라 네 가지로 나뉩니다.
| 이용목적 | 계획서에 담아야 할 내용 |
|---|---|
| 주거·복지·사업용 건축물·공작물 건축 또는 형질변경 | 개발·이용계획(착공일·준공일 등 추진일정) + 소요자금 산출내역 |
| 축산업·어업용 | 개발·이용계획(추진일정) + 시설 설치·기계기구 구입 내역 + 소요자금 산출내역 |
| 임업용 | 2년 이상의 산림경영계획(반기별 작업일정) + 소요자금 산출내역 |
| 그 밖의 용도 | 토지의 이용 및 관리계획 + 소요자금 산출내역 |
여기서 실무상 가장 자주 걸리는 부분이 착공일입니다. 건축·형질변경이나 축산업·어업 목적으로 신청하는 경우, 계획서에 적는 착공일은 토지를 취득한 날부터 2년을 넘지 않는 범위에서만 정할 수 있습니다. 다만 다른 법령에 따른 인허가나 심의에 걸리는 기간은 이 2년 계산에 넣지 않습니다.
즉 “일단 사두고 나중에 짓겠다”는 식의 막연한 계획서는 서식 요건상 애초에 성립하지 않습니다. 착공 시점을 구체적으로 계획해두지 않은 상태라면, 신청서를 작성하기 전에 이 부분부터 먼저 정리해두시기 바랍니다.
처리기간과 결과 통지
허가관청은 신청서를 받은 날부터 15일 이내에 허가·변경허가 또는 불허가 처분을 해야 합니다. 이 기간 안에 필요한 조사를 진행하는데, 이 과정에서 현지조사가 이루어지고 담당 공무원이 토지 현황을 파악할 수 있는 사진을 촬영·보관하도록 정해져 있습니다.
신청한 토지가 공익사업용 토지이거나, 예전에 허가를 받아 취득한 뒤 그 목적대로 이용하고 있지 않은 토지라면 이 15일 사이에 선매 절차가 끼어들 수도 있습니다. 이 경우 시장·군수·구청장은 신청이 있은 날부터 1개월 이내에 선매자를 지정해 통지하고, 선매자는 다시 1개월 안에 협의를 매듭짓습니다. 협의가 이루어지지 않으면 그제야 통상적인 허가·불허가 절차로 넘어갑니다.
15일 안에 허가증 발급도, 불허가 사유 통지도, 선매협의 진행 사실 통지도 이루어지지 않으면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 허가가 있는 것으로 봅니다. 허가가 나면 허가증(별지 제12호서식)을, 불허가면 그 사유를 적은 서면(별지 제13호서식)을 받게 됩니다.
한 가지 더 알아두실 점이 있습니다. 허가관청은 허가증을 발급하면 그 토지의 소재지·지번·지목과 이용목적을 해당 기관 홈페이지에 게재해야 합니다. 신청서에 적은 이용목적이 그대로 공개된다는 뜻이므로, 실제와 다른 목적을 적어 신청하는 것은 처음부터 피하셔야 합니다.
허가 여부는 무엇을 보고 판단하나요
법 제12조는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다”고 정하고 있습니다. 아래 세 가지 불허가 사유 중 어디에도 해당하지 않으면 허가관청은 반드시 허가해야 하는 기속규정이라는 뜻입니다. 예전 법(국토이용관리법) 시절 자료에는 이 판단을 재량행위처럼 설명한 내용도 남아 있지만, 지금 법은 문언 자체가 기속행위임을 분명히 하고 있으니 혼동하지 않으시기 바랍니다.
첫 번째 불허가 사유 — 이용목적이 다음 어디에도 해당하지 않는 경우
| 구분 | 인정되는 이용목적 |
|---|---|
| 가 | 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 경우 |
| 나 | 허가구역 주민을 위한 복지시설·편익시설로서 관할 시장·군수·구청장이 확인한 시설의 설치 |
| 다 | 허가구역에 거주하는 농업인·임업인·어업인 등이 그 구역에서 농업·축산업·임업·어업을 경영하기 위해 필요한 경우 |
| 라 | 토지를 수용·사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업에 필요한 경우 |
| 마 | 관계 법률에 따라 지정된 지역·지구·구역의 지정목적에 적합한 사업을 시행하는 자가 그 사업에 이용하려는 경우 |
| 바 | 허가구역 지정 당시 그 구역이 속한 시·군(또는 인접 시·군)에서 사업을 시행하고 있던 자가 그 사업에 이용하려는 경우 |
| 사 | 허가구역이 속한 시·군에 거주하는 자의 일상생활·경제활동에 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 용도 |
가목의 “자기의 거주용 주택용지”는 본인이 실제로 거주할 주택용지여야 한다는 뜻이고, 취득일부터 2년간 그 목적대로 이용할 의무가 함께 따라붙습니다.
다목의 농업인·임업인·어업인 요건에는 거주지 기준도 함께 붙습니다. 본인이 거주하는 시·군에 있는 토지를 취득하는 경우이거나, 거주지로부터 30km 이내에 있는 토지를 취득하는 경우가 기본이고, 공익사업으로 농지를 수용당한 실제 경작자가 3년 이내에 거주지로부터 80km 안에서 대체농지를 취득하는 경우도 인정됩니다. 여기에 더해 농업 목적이라면 농지취득자격증명을 받았는지, 축산업·임업·어업 목적이라면 관련 법령상 요건을 갖췄는지도 함께 심사됩니다.
사목의 “대통령령으로 정하는 용도”에는 공익사업으로 농지 외 토지를 수용당한 사람이 3년 이내에 대체토지를 취득하는 경우, 개발·이용행위가 제한된 토지를 현상 보존 목적으로 취득하는 경우, 임대사업자가 임대사업을 위해 건축물과 그 부속토지를 취득하는 경우가 해당합니다.
두 번째 불허가 사유는 이용목적이 도시·군계획 등 토지의 이용·관리 계획에 맞지 않거나, 생태계 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우입니다.
세 번째 불허가 사유는 신청 면적이 그 이용목적에 비추어 적합하지 않다고 인정되는 경우입니다. 지난 글에서 설명해드린 “허가를 받아야 하는가”를 가르는 기준면적과는 전혀 다른 조문이라는 점을 짚어드리고 싶습니다. 기준면적은 허가 대상 여부를 가르는 입구의 기준이고, 이 세 번째 사유는 신청한 그 면적이 이용목적에 비해 과도하지 않은지를 심사 단계에서 다시 따지는 기준입니다.
허가를 받을 때 적은 이용목적과 실제로 그 땅에서 하려는 행위가 항상 자동으로 연결되는 것은 아닙니다. 대법원은 오래전 판결(1997년, 구 국토이용관리법·구 도시계획법 당시 사건)에서, 토지거래계약 허가와 토지형질변경허가는 행정목적과 허가요건을 서로 달리하므로 어느 한쪽 허가를 받았다고 해서 다른 쪽 허가가 불필요해지는 관계가 아니라고 밝힌 바 있습니다. 다만 이 사건 자체는 담당공무원이 가능하다고 안내해 이를 믿고 건축을 준비한 사정이 인정되어, 뒤늦은 불허가처분은 신뢰보호원칙에 어긋날 수 있다고 보고 원심을 파기환송한 사안이었습니다. 지금은 근거 법령의 명칭과 체계가 달라졌지만, “토지거래허가를 받았다고 해서 그 땅에서 하려는 행위에 필요한 다른 인허가까지 저절로 해결되는 것은 아니다”라는 구조는 지금도 그대로입니다. 이용목적을 적기 전에 그 용도로 실제 개발행위가 가능한 땅인지(용도지역·지목 등)부터 먼저 확인해보셔야 하는 이유입니다.
불허가 통지를 받았다면
불허가 통지를 받았다면 크게 네 갈래의 선택지가 있습니다. 다투는 방법과 받아들이는 방법, 두 방향으로 나눠서 생각해보시면 이해하기 쉽습니다.
이의신청 — 처분에 이의가 있다면
처분을 받은 날부터 1개월 이내에, 처분을 내린 바로 그 시장·군수·구청장에게 이의신청을 할 수 있습니다(법 제13조제1항). 대상은 불허가처분만이 아니라 제11조에 따른 처분 전체입니다. 허가를 받은 쪽에서도 그 내용에 이의가 있다면 신청할 수 있는 구조입니다. 이의신청을 받은 허가관청은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 신청인에게 알려야 합니다.
매수청구 — 다투는 대신 넘기는 선택지
불허가처분을 받은 사람은 통지를 받은 날부터 1개월 이내에 해당 토지에 관한 권리를 사달라고 청구할 수 있습니다(법 제16조제1항). 이의신청과 기간은 똑같이 1개월이지만 기산점이 다릅니다. 이의신청은 “처분을 받은 날”, 매수청구는 “통지를 받은 날”부터입니다. 매수청구가 들어오면 허가관청은 국가·지방자치단체·한국토지주택공사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공기관·공공단체 중에서 매수할 자를 지정하고, 그 기관이 예산의 범위에서 공시지가를 기준으로 토지를 매수하게 됩니다. 다만 토지거래계약 허가신청서에 적힌 가격이 공시지가보다 낮은 경우에는 그 가격으로 매수할 수 있습니다(법 제16조제2항 단서). “예산의 범위에서”라는 단서가 붙어 있다는 점은 분명히 알아두셔야 합니다. 불허가를 받았다고 해서 관청이 반드시, 그것도 시세대로 사준다는 보장은 아닙니다.
행정심판·행정소송
부동산 거래신고 등에 관한 법률에는 이의신청을 반드시 거쳐야만 쟁송을 제기할 수 있다는 규정이 없습니다. 불허가처분은 그 자체로 행정심판·행정소송의 대상이 되는 행정처분이므로, 이의신청 여부와 관계없이 행정심판이나 행정소송을 제기하는 것도 제도상 가능합니다. 다만 이의신청 결과를 통지받은 뒤에 쟁송을 제기하려는 경우에는 그 결과를 통지받은 날부터 90일 이내에 청구해야 한다는 점을 기억해두시기 바랍니다. 다솜행정사사무소는 행정심판 청구서 작성부터 답변서·보충서면 대응까지 지원해드립니다. 행정소송은 변호사의 영역이므로 이 부분은 별도로 안내해드립니다.
보완 후 재신청
불허가 사유가 이용계획서 내용이 구체적이지 않거나, 착공 일정이 앞서 말씀드린 2년 기준에 맞지 않거나, 신청 면적이 이용목적에 비해 과도하다고 판단된 경우라면 굳이 다투기보다는 계획을 다시 정리해서 재신청하는 편이 현실적인 경우가 많습니다. 법령에 별도로 정해진 절차는 아니지만, 실무에서는 이 방법이 가장 빠르게 문제를 해결하는 경우가 적지 않습니다.
허가를 받은 뒤에도 끝이 아닙니다
허가를 받았다고 절차가 완전히 끝나는 것은 아닙니다. 허가받은 목적대로 그 토지를 실제로 이용해야 하는 의무가 뒤따르고, 그 기간은 이용목적에 따라 취득일부터 2년에서 5년까지 다르게 정해져 있습니다. 이 의무를 어기면 취득가액의 100분의 10 범위에서 이행강제금이 부과될 수 있고, 이행하지 않으면 매년 반복해서 부과될 수도 있습니다. 이용의무와 이행강제금에 관한 자세한 내용은 다음 편에서 별도로 다루겠습니다.
이 글은 2026년 9월 현재 시행 중인 법령을 기준으로 작성했으며, 장래 시행 예정인 개정 사항이 있으니 실제 신청 시점에는 최신 내용을 다시 확인하시는 것이 안전합니다.
다솜이 도와드리는 것
토지거래허가 신청은 서식 하나만 채우면 끝나는 절차가 아닙니다. 매도인과의 공동신청 구조, 착공일 제한, 이용목적별 허가기준까지 함께 맞아떨어져야 원활하게 진행됩니다. 개발행위허가·농지전용 등 다른 토지행정 인허가와 함께 검토가 필요한 경우도 적지 않습니다. 다솜행정사사무소는 다음과 같은 부분을 도와드립니다.
- 허가 요건·이용목적 해당 여부 사전 검토 및 상담
- 토지거래계약 허가신청서 작성
- 토지이용계획서·토지취득자금 조달계획서 작성 지원 (착공일 2년 제한 반영)
- 작성한 서류의 제출 대행 및 허가 신청 대리
- 불허가 시 이의신청서·매수청구서 작성 및 제출
- 행정심판 청구서 작성 및 답변서·보충서면 대응 지원
궁금한 점이 있으신가요? 상담을 통해 자세히 안내해드립니다.
출처: 부동산 거래신고 등에 관한 법률 제11조·제12조·제13조·제15조·제16조·제17조·제18조 (law.go.kr) · 같은 법 시행령 제8조·제10조·제13조·제14조·제16조 (law.go.kr, 대통령령 제36365호) · 같은 법 시행규칙 제9조~제13조, 별지 제9~13호서식 (law.go.kr, 국토교통부령 제1557호) · 행정기본법 제36조 (law.go.kr, 법률 제20824호) · 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 [토지형질변경행위불허가처분취소] · 행정사법 제2조 (law.go.kr) · 정부24 “토지거래계약허가”·”토지거래계약허가 이의신청” 민원 안내 — 2026년 9월 기준