[가이드] 개발부담금 부과 개시시점과 부과 종료시점, 날짜가 금액과 기한을 정하는 기준
개발부담금 고지서를 받은 분들이 가장 먼저 하는 질문은 “이 금액이 어떻게 나왔느냐”입니다. 그런데 정작 그 답을 찾으려면 금액보다 먼저 확인해야 하는 것이 있습니다. 바로 날짜입니다.
「개발이익 환수에 관한 법률」 제8조는 개발부담금의 부과 기준을 이렇게 정하고 있습니다. 종료시점지가에서 개시시점지가, 부과 기간의 정상지가상승분, 개발비용을 뺀 금액입니다. 여기서 “종료시점지가”와 “개시시점지가”는 모두 특정한 날짜의 땅값을 말합니다. 즉 개발부담금은 어느 한 시점의 땅값이 아니라, 두 날짜 사이에 벌어진 땅값 차이에 매겨지는 부담금입니다. 그래서 금액을 따지기 전에 먼저 두 날짜, 개발부담금 부과 개시시점과 부과 종료시점을 정확히 확정해야 합니다. 이 글에서는 이 두 날짜가 각각 어떻게 정해지는지, 그리고 이 날짜가 왜 금액과 이후 모든 절차 기한까지 좌우하는지를 순서대로 설명합니다.
부과 개시시점, 원칙은 인가등을 받은 날
부과 개시시점의 원칙은 법 제9조제1항 본문에 명시되어 있습니다. “사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날”입니다.
여기서 “인가등”이라는 표현을 눈여겨봐야 합니다. 시행령 제4조제1항은 인가등을 “관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함한다)”으로 정의하고 있습니다. 즉 정식 인가나 허가뿐 아니라 신고만으로 사업이 개시되는 경우에도 그 신고일이 인가등을 받은 날로 취급됩니다. 사업 유형에 따라 구체적으로 어느 처분일이 인가등을 받은 날에 해당하는지는 시행령 별표 3에 법률별로 정해져 있으므로, 해당 사업의 근거 법률을 먼저 확인해야 합니다.
취득일로 거슬러 올라가는 경우와 2년의 제한
원칙에는 예외가 있습니다. 법 제9조제1항제1호에 따르면, 인가등을 받기 전 5년 이내에 토지 이용 계획 등이 변경됐고 그 변경 전에 토지를 취득한 경우에는 부과 개시시점이 인가등을 받은 날이 아니라 취득일로 거슬러 올라갑니다. 여기서 “토지 이용 계획 등이 변경된 경우”란 시행령 제7조제1항에 따라 그 토지가 용도지역·용도지구 등으로 새로 지정되거나 변경된 경우, 또는 기존에 지정된 용도지역·용도지구 등이 해제된 경우를 말합니다. 다만 취득 당시의 용도지역·지구와 같은 것으로 되돌아가는 경우는 제외됩니다. 변경이 두 번 이상 있었다면 가장 최근 변경이 아니라, 인가등을 받기 전 5년 이내에 최초로 이루어진 변경을 기준으로 삼습니다(영 제7조제2항).
이 예외에는 다시 제한이 걸립니다. 취득일을 그대로 쓰면 수십 년 전에 산 땅의 경우 부과 개시시점이 지나치게 먼 과거로 소급해버릴 수 있기 때문입니다. 그래서 시행령 제8조제1항제1호는 “토지 취득일부터 2년 이상이 지난 후에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 변경된 날의 2년 전에 해당하는 날”을 부과 개시시점으로 정하고 있습니다. 취득일이 아무리 오래되어도, 변경일로부터 거슬러 올라가는 기간은 2년을 넘지 않도록 캡을 씌운 구조입니다.
예외가 하나 더 있습니다. 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자가 공장부지를 조성하려고 토지를 취득한 뒤 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 취득일로 소급하지 않고 그 변경일이 부과 개시시점이 됩니다(영 제8조제1항제2호). 다만 이 특례가 항상 유리한 방향으로만 작용한다고 단정할 수는 없습니다. 개시시점이 어느 날짜로 잡히느냐에 따라 금액이 올라갈 수도, 내려갈 수도 있기 때문인데, 그 이유는 아래에서 다시 설명합니다.
한 가지 더 확인해둘 점이 있습니다. 변경인가로 부과 대상 토지의 면적이 변경된 경우, 특히 새로 편입된 토지가 생긴 경우입니다(법 제9조제1항제2호). 이때 새로 편입된 토지의 부과 개시시점은 시행령 제8조제2항에 따라 세 가지로 나뉩니다. 변경인가 전에 토지 이용 계획 등이 변경되고 그 전에 취득한 토지라면 취득일 또는 앞서 설명한 2년 규칙·중소기업자 특례에 해당하는 날, 변경일부터 변경인가 전 사이에 취득한 토지라면 그 취득일, 나머지 토지라면 변경인가일입니다. 즉 같은 사업 안에서도 토지별로 부과 개시시점이 서로 다를 수 있습니다. 대법원도 최초 인가를 받은 토지와 변경인가로 새로 편입된 토지의 부과 개시시점을 구분해, 새로 편입된 토지에 대해서는 변경인가일을 기준으로 판단한 사례가 있습니다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2007두20263 판결).
부과 종료시점, 원칙은 준공인가 등을 받은 날
부과 종료시점의 원칙은 법 제9조제3항 본문이 정하고 있습니다. “관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날”입니다. 이 역시 구체적으로 어느 처분일이 준공인가 등을 받은 날에 해당하는지는 시행령 별표 3에 법률별로 정해져 있어, 근거 법률을 확인해야 알 수 있습니다.
만약 준공인가 등을 받은 날이 관계 법령에 따로 정해져 있지 않다면 어떻게 될까요. 시행령 제9조제3항은 두 가지 방법을 두고 있습니다. 납부 의무자가 실제로 개발사업이 끝난 날을 증명할 서류를 첨부해 시장·군수·구청장에게 신고한 경우에는 그 증명된 날이 부과 종료시점이 됩니다. 신고하지 않거나 증명하지 못하는 경우에는 시장·군수·구청장이 직접 현지를 확인해 통지한 날이 부과 종료시점이 됩니다. 결국 납부의무자가 종료시점 확정에 직접 관여할 수 있는 지점은 바로 이 신고 단계입니다.
준공 전에 끝난 것으로 보는 경우들
개발사업이 끝나기 전이라도 다음 세 가지 경우에는 그 사유가 발생한 날이 부과 종료시점이 됩니다.
첫째, 부과 대상 토지의 일부가 먼저 준공된 경우입니다(법 제9조제3항제1호). 이때는 그 일부 토지에 한해 준공된 날이 부과 종료시점이 됩니다.
둘째, 납부의무자가 목적 용도로 사용을 시작하거나 분양 등으로 처분한 경우입니다(법 제9조제3항제2호). 이 경우 구체적인 종료시점은 사업 유형에 따라 아래와 같이 달라집니다.
| 사업·행위 유형 | 부과 종료시점 | 근거 |
|---|---|---|
| 토지만 개발한 뒤 사실상 개발이 끝난 토지를 타인에게 양도 | 「소득세법 시행령」 제162조에 따른 양도 시기 | 영 제10조제2항제1호 |
| 토지만 개발한 뒤 그 토지에 건축물을 짓는 등 사용을 시작 | 「건축법」 제21조에 따른 착공 신고일 | 영 제10조제2항제2호 |
| 토지 개발과 건축물 건축을 함께 하는 사업에서 건축물 사용을 시작 | 「건축법」 제22조에 따른 임시 사용 승인일 | 영 제10조제2항제3호 |
임시 사용 승인일을 종료시점으로 정한 시행령 규정에 대해서는, 대법원은 모법의 위임 취지를 벗어나지 않아 유효하다고 판단한 바 있습니다(대법원 2001. 10. 9. 선고 99두4563 판결).
셋째, 인가등이 취소되거나 사업시행자의 파산 등으로 사업 시행이 중단되어 사업을 끝낼 수 없게 된 경우입니다(법 제9조제3항제3호, 영 제10조제3항). 그런데 이 규정은 “개발사업을 시작한 후” 발생한 사유, 즉 준공 전에 생긴 사유에만 적용됩니다. 준공인가를 이미 받은 뒤에 사업 관련 위법행위로 허가가 취소된 경우까지 이 예외에 포함되는 것은 아닙니다. 법제처는 2025년 1월 15일 법령해석(안건번호 24-0791)에서, 준공인가 후 허가가 취소된 경우라도 부과 종료시점은 여전히 준공인가를 받은 날이라고 밝혔습니다. 법 제9조제3항 단서는 본문의 원칙에 대한 제한적인 예외 규정이고, 그 예외가 적용되는 범위는 준공 전에 사유가 발생한 경우로 한정된다는 이유입니다. 준공과 취소의 순서를 혼동하면 종료시점을 잘못 짚을 수 있다는 점에서, 실무적으로 가장 주의해야 할 대목입니다.
날짜가 달라지면 금액도 달라지는 구조
앞서 본 법 제8조의 공식을 다시 보겠습니다. 종료시점지가, 개시시점지가, 정상지가상승분, 개발비용 네 항목 중 세 항목이 두 날짜에 의해 함께 움직입니다.
개시시점지가는 법 제10조제3항에 따라 부과 개시시점이 속한 연도의 개별공시지가에, 그 공시지가 기준일부터 부과 개시시점까지의 정상지가상승분을 더한 금액입니다. 개시시점이 바뀌면 어느 연도의 개별공시지가를 기준으로 삼는지가 바뀝니다. 종료시점지가도 마찬가지로 부과 종료시점 당시의 표준지 공시지가를 기준으로 산정하므로, 종료시점이 바뀌면 기준이 되는 표준지와 연도, 가산 기간이 모두 달라집니다. 개발비용 산정의 세부 인정 범위는 별도로 다루고 있으니, 함께 참고하시면 도움이 됩니다.
부과 기간의 정상지가상승분은 개시시점부터 종료시점까지의 기간에 따라 산정됩니다. 시행령 제2조에 따르면 부과 기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합산하는 것이 원칙이고, 부과 기간이 1년 이내인 경우에는 월별로 산정해 합산하며 월 중 일부 기간은 일 단위로 나누어 계산합니다. 즉 짧은 사업일수록 며칠 차이로도 공제액이 달라지는 구조입니다. 2차 연도 이후에는 전년도 지가에 전년도 정상지가상승분을 더해 누적해서 산정하므로, 기간이 길어질수록 이 공제액도 함께 커지는 경향을 보입니다. 정상지가변동률은 원칙적으로 해당 시·군·구의 평균지가변동률을 쓰지만, 정상지가상승분을 공제항목으로 산정할 때는 그 평균지가변동률과 같은 기간의 정기예금 이자율 중 높은 비율을 적용합니다.
여기서 꼭 짚어야 할 점이 있습니다. 개시시점이 과거로 당겨지면 개시시점지가가 과거의 낮은 공시지가로 잡히면서 공제액이 줄어드는 방향으로 작용할 수 있습니다. 그런데 동시에 부과 기간이 길어지면서 정상지가상승분이라는 또 다른 공제항목은 누적되어 커지는 방향으로 작용합니다. 두 공제항목이 서로 반대 방향으로 움직이기 때문에, 개시시점이 앞당겨지는 것이 부담금에 유리한지 불리한지는 일률적으로 말할 수 없습니다. 해당 토지의 공시지가 추이와 그 지역의 지가변동률·이자율 수준에 따라 결과가 달라지므로, 시점을 먼저 확정한 뒤 실제로 계산해 보아야 알 수 있는 문제입니다. 종료시점이 앞당겨지는 경우도 마찬가지입니다. 종료시점지가 산정 기준과 부과 기간이 함께 바뀌므로 방향을 단정할 수 없습니다.
다만 한 가지는 분명합니다. 개발부담금으로 환수하는 개발이익은 부과 종료시점을 기준으로 확정됩니다(대법원 2017. 3. 9. 선고 2015두929 판결). 종료시점 이후에 실제 땅값이 오르거나 내리더라도, 혹은 토지를 나중에 처분하더라도 그 변동은 이미 확정된 환수 대상 개발이익에 영향을 주지 않습니다.
참고로 개발부담금은 위 방식으로 산정된 개발이익에 법 제13조의 부담률(원칙 100분의 20, 지목 변경이 수반되는 사업 등은 100분의 25이며, 다만 개발제한구역에서 그 구역 지정 당시부터 토지를 소유한 자가 시행하는 경우는 100분의 20)을 곱해 결정됩니다.
종료시점이 모든 기한의 출발점
부과 개시·종료시점을 정확히 짚어야 하는 이유는 금액 때문만이 아닙니다. 부과 종료시점은 이후 모든 절차 기한의 출발점이기도 합니다.
| 단계 | 기한 | 근거 |
|---|---|---|
| 개발부담금 결정·부과 | 부과 종료시점부터 5개월 이내 | 법 제14조제1항 본문 |
| 부과 고지할 수 있는 날(원칙) | 부과 종료시점부터 5개월이 지난 날 | 영 제17조제3호 |
| 부과 제척기간 | 부과 고지할 수 있는 날부터 5년 | 법 제15조제2항 전단 |
| 재결·판결 확정 후 정정 부과 | 재결·판결이 확정된 날부터 1년 이내 | 법 제15조제2항 후단 |
| 징수권·환급청구권 소멸시효 | 행사할 수 있는 시점부터 5년 | 법 제17조제1항 |
| 경감·면제분 추징 가능 기간 | 부과 종료시점 후 5년 이내 | 영 제21조제2항 |
이 표에서 보듯 부과 종료시점이 하루만 달라져도 부과 가능 기간의 마지막 날짜까지 하루씩 밀리거나 당겨집니다. 부과 개시시점을 어떻게 정하는지도 중요하지만, 절차 전체를 좌우하는 쪽은 종료시점이라는 점을 기억해둘 필요가 있습니다. 개발부담금과 관련된 각종 기한은 별도로 정리한 자료도 함께 참고하시면 도움이 됩니다.
참고로 관청이 개발사업의 부과 개시시점을 어떻게 파악하는지도 법으로 정해져 있습니다. 개발사업에 관하여 인가등을 한 행정청은 그 인가등을 한 날부터 15일 이내에 그 사실을 시장·군수·구청장에게 알려야 합니다(법 제25조제1항). 즉 사업 인가 단계부터 관청 사이에 정보가 공유되는 구조입니다.
시점을 다툴 수 있는 절차
부과 개시시점이나 종료시점이 잘못 적용됐다고 판단되면, 단계별로 다툴 수 있는 절차가 마련되어 있습니다.
시장·군수·구청장은 개발부담금을 결정·부과하기 전, 비용명세서가 제출된 날부터 60일 이내에 납부의무자에게 부과 기준과 부과 금액을 미리 알려야 합니다(법 제14조제2항, 영 제15조제2항). 이를 예정 통지라고 합니다. 이 예정 통지서에는 관청이 적용한 부과 기준, 즉 개시시점과 종료시점이 구체적으로 적혀 나옵니다. 따라서 관청이 어느 날짜를 기준으로 금액을 산정했는지가 이 단계에서 처음으로 드러납니다.
예정 통지받은 부과 기준과 금액에 이의가 있는 납부의무자는 통지를 받은 날부터 30일 이내에 고지전심사청구를 할 수 있습니다(법 제14조제3항, 영 제16조제1항). 청구서에는 청구인의 인적사항, 부과 대상 토지의 명세, 예정 통지된 부과 기준과 금액, 그리고 고지전심사청구의 이유를 적어야 합니다. 관청은 청구를 받은 날부터 15일 이내에 심사해 그 결과를 통지해야 합니다(영 제16조제3항). 개시시점이나 종료시점 산정에 오류가 있다고 판단된다면, 이 단계에서 구체적인 조항을 짚어 다투는 것이 가장 효과적입니다.
이미 부과가 결정된 뒤라면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있습니다(법 제26조). 일반적인 행정심판 관할 규정과 달리, 개발부담금은 중앙토지수용위원회가 심리·의결해 재결하는 특례가 적용됩니다.
시점을 둘러싼 다툼은 조문 구조가 복잡하게 얽혀 있어, 어느 조항이 적용되는지를 먼저 정확히 짚어야 다음 단계를 준비할 수 있습니다. 다솜행정사사무소는 다음과 같은 과정을 함께 검토합니다.
- ✓ 사업 근거 법률에 따른 인가등·준공인가 등의 처분일 확인
- ✓ 토지 이용 계획 등 변경 여부와 취득일·2년 규칙 적용 여부 검토
- ✓ 변경인가로 새로 편입된 토지가 있는 경우 토지별 개시시점 구분
- ✓ 준공 전 종료 사유(양도·착공신고·임시사용승인·사업 중단) 해당 여부 확인
- ✓ 예정 통지서에 적힌 부과 기준과 실제 조문상 기준의 일치 여부 대조
- ✓ 고지전심사청구서 작성 및 청구 이유 구성 지원
개발부담금 고지서를 받고 금액이 이해되지 않을 때, 많은 분들이 “왜 이만큼이나 나왔을까”라는 생각부터 하게 됩니다. 하지만 그 답은 대부분 금액 자체가 아니라 날짜에서 시작됩니다. 두 날짜가 어떻게 잡혔는지부터 확인해야 다음 대응 방향이 보입니다. 날짜 산정이 맞는지 스스로 판단하기 어렵다면, 상담을 통해 자세히 안내해드립니다.
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