대지면적이 989㎡인 땅과 990㎡인 땅이 있다고 하겠습니다. 두 곳 모두 광역시가 아닌 시의 도시지역이고, 건축허가를 받아 건축하면서 대지 전체의 지목이 바뀐다면 어떻게 될까요. 989㎡ 쪽은 면적 기준에 못 미치고, 990㎡ 쪽은 면적 기준을 충족합니다. 1㎡ 차이로 개발부담금 부과대상 여부가 갈릴 수 있는 제도입니다.

“우리 땅도 개발부담금 대상인가요”라는 질문에는 면적만 보고 답하기 쉽지만, 면적은 판정의 세 번째 단계일 뿐입니다. 이 글은 건축, 개발행위허가, 농지전용, 산지전용을 계획 중인 토지주와 사업자가 내 사업이 부과 대상인지 스스로 가늠해 볼 수 있도록 판정 순서를 정리한 안내입니다.

판정은 다음 네 단계로 진행됩니다.

1. 인허가(신고 포함)를 받아 시행하는 사업인가
2. 시행령 별표 1에 정해진 사업 종류에 해당하는가
3. 인허가를 받은 면적이 지역별 기준 이상인가
4. 5년 안에 연접한 땅을 나눠 개발하여 합산되는 경우가 있는가

1단계. 인허가를 받는 사업인가요?

개발부담금의 출발점은 인허가입니다. 「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “법”) 제2조제2호는 “개발사업”을 국가나 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함)을 받아 시행하는 제5조의 사업으로 정의합니다.

쉽게 비유하면, 개발부담금은 “관청이 문을 열어 준 개발”에 붙는 제도입니다. 건축허가, 개발행위허가, 농지전용허가·신고, 산지전용허가·신고처럼 관청의 인허가를 받아 시행하는 사업이 대상 후보가 됩니다. 신고도 포함되므로 “허가가 아니라 신고만 했다”는 이유로 후보에서 빠지지 않습니다.

2단계. 별표 1의 어느 사업 종류에 해당하나요?

법 제5조제1항은 부과 대상 개발사업을 8개 호로 나열합니다. 택지개발사업, 산업단지개발사업, 관광단지조성사업, 도시개발·지역개발·도시환경정비사업, 교통시설 및 물류시설 용지조성사업, 체육시설 부지조성사업이 제1호부터 제6호입니다. 제7호는 “지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”, 제8호는 “제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”입니다. 구체적인 목록은 시행령 별표 1에 있고(법 제5조제3항이 위임), 시행령 제4조제1항이 사업 범위를 별표 1에 따르도록 정합니다.

공공 개발사업이 아닌 개인 토지주가 가장 자주 만나는 유형은 아래 두 가지입니다.

건축물을 지으면서 지목이 바뀌는 경우 (별표 1 제7호)

「건축법」에 따른 건축물을 건축(용도변경 포함)하면서 사실상 또는 공부상 지목이 바뀌는 사업입니다. 모든 건축물이 아니라 국토교통부령으로 정하는 건축물로 한정되고, 그 범위는 시행규칙 제4조제5항과 별표 2가 정합니다.

• 포함: 단독주택·공동주택, 제1종·제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 판매시설, 운동시설, 업무시설, 숙박시설, 위락시설, 공장 등
• 각 용도 안에 제외되는 세부 시설이 있으므로, 실제 용도가 별표 2에 들어가는지는 조문 단위로 확인해야 합니다.
• 창고시설은 제7호 건축물에서 제외됩니다.

개발행위허가·농지·산지·초지전용으로 시행하는 경우 (별표 1 제8호 마목)

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개발행위허가(신고), 「농지법」의 농지전용허가(신고), 「산지관리법」의 산지전용허가(신고), 「초지법」의 초지전용허가(신고)에 따라 시행하는 사업 가운데 다음 중 하나에 해당하는 사업입니다.

• 1) 주택을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업 등 국토교통부령(시행규칙 제4조제6항·별표 2)으로 정하는 사업
• 2) 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업. 다만 건축물을 건축하거나 농지·산지·초지를 조성하는 경우 등은 제외됩니다.

대지를 만든 뒤 건축하는 일반적인 단독주택·근린생활시설 신축 사업이라면 위 두 유형 중 하나에 걸리는지 살펴보시면 됩니다.

창고는 어디에 해당하나요?

창고시설은 제7호의 건축물에서 빠지고(시행규칙 제4조제5항), 개발행위허가를 받아 창고를 짓기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업도 제8호 마목 1)에서 빠집니다(시행규칙 제4조제6항). 창고는 주로 별표 1 제8호 가목(창고시설 설치로 지목변경이 수반되는 용지조성사업)과 나목(국토계획법에 따른 창고시설 설치를 위한 용지조성사업)에서 판단합니다. 다만 시행규칙 제4조제6항이 제8호 마목 1)에서 빼는 것은 “개발행위허가를 받아 시행하는” 창고 부지 개발로 한정되므로, 어떤 인허가로 시행하는지에 따라 판단 위치가 달라질 수 있습니다. 나목은 개발행위허가를 받거나, 시장·군수 등 외의 자가 도시·군계획시설사업으로 시행하는 경우를 말합니다. 창고를 계획 중이시라면 위 일반 유형과 분리해서 보셔야 합니다.

3단계. 면적은 얼마 이상이면 대상인가요?

사업 종류에 해당해도 규모가 기준에 못 미치면 부과되지 않습니다. 시행령 제4조제1항은 인가등을 받은 사업 대상 토지의 면적이 다음 각 호에 해당하는 경우로 규모를 정합니다.

구분	면적 기준
특별시·광역시·특별자치시의 도시지역 (제1호)	660㎡ 이상
그 밖의 도시지역 (제2호)	990㎡ 이상
도시지역 중 개발제한구역에서 지정 당시부터 토지를 소유한 자가 그 토지에 시행하는 사업 (제3호)	1,650㎡ 이상
도시지역 외의 지역 (제4호)	1,650㎡ 이상

제1호와 제2호에는 “제3호의 사업은 제외한다”는 괄호가 붙어 있어, 개발제한구역 지정 당시부터의 소유자가 시행하는 사업은 제3호 기준으로 따로 판단합니다.

어떤 면적을 재나요?

실제로 공사한 면적이 아니라 인허가를 받은 면적입니다. 시행령 제4조제1항이 “인가등을 받은 사업 대상 토지의 면적”을 기준으로 정하고, 대법원도 같은 취지로 판단했습니다. 대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결의 판결요지는 개발부담금 부과 대상이 되는 개발사업의 규모를 “실제 개발한 면적이 아닌 관련 법령의 규정에 의하여 인가 등을 받은 사업대상토지의 면적을 기준으로 하여야 한다”고 밝혔습니다. 이 판결은 구법 시기의 사안이므로, 현행 조문에 대입하기보다 “인허가 면적이 기준”이라는 법리로 참고하시면 됩니다. 이 판결의 상세는 연접 토지 면적 합산 판례정보(98두2881)에서 볼 수 있습니다.

실무 팁: 허가서의 사업 면적을 먼저 확인하세요. 시공 중 줄이거나 일부만 공사했더라도 판정 면적은 인허가 면적이 기준입니다. 다만 부과 종료 시점 전에 지적공부의 면적을 정정했다면 정정된 면적으로 봅니다.

지목변경형은 어떻게 재나요?

별표 1 제7호(지목변경이 수반되는 사업)는 시행령 제4조제4항에 따라 인가등을 받은 면적 중에서 사실상 또는 공부상 지목이 바뀌는 토지의 면적이 위 표의 기준에 해당하는지로 판단합니다. 허가 면적 전체가 아니라 지목이 실제로 바뀌는 부분이 기준이므로, 허가 면적과 판정 면적이 다를 수 있습니다. 한 필지가 사실상 둘 이상의 용도로 쓰이고 있다면 지목은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제59조에 따라 정해집니다.

이처럼 면적 몇 ㎡ 차이로 부과 대상 여부가 달라진 사안은 부과대상 기준 업무사례(2㎡ 차이)에서도 다뤘습니다.

두 지역에 걸쳐 있으면 어떻게 하나요?

사업이 둘 이상의 지역에 걸쳐 시행되면 시행령 제4조제2항에 따라 면적을 환산합니다. 제1호 지역의 1㎡는 제2호 지역의 1.5㎡, 제3호·제4호 지역의 2.5㎡로 보고, 제2호 지역의 1㎡는 제3호·제4호 지역의 3분의 5㎡로 봅니다. 구체적인 계산은 토지의 지역 구분에 따라 달라지므로 관할 부서와 함께 확인하셔야 합니다.

4단계. 옆 땅을 나눠서 개발하면 합산되나요?

면적이 기준에 약간 못 미치는 토지를 둘로 나누어 각각 허가를 받으면 피할 수 있을까요. 제도는 이 경우를 미리 막아 두었습니다. 법 제5조제2항은 동일인이 연접한 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사실상 분할하여 시행한 경우 전체 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다고 정하고, 시행령 제4조제1항 후단이 그 요건을 구체화합니다.

• 동일인: 법인을 포함하고, 자연인이면 배우자와 직계존비속을 포함합니다.
• 연접한 토지: 동일인이 소유한 연속된 일단의 토지를 포함합니다.
• 기간: 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우
• 효과: 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 봅니다.

가족 명의로 나누거나 시차를 두고 신청하더라도 위 요건에 해당하면 합산될 수 있다는 뜻입니다. 연접 여부는 토지의 위치 관계에 따라 사안별로 판단되므로, 경계가 애매하다면 지도와 지적도를 함께 놓고 확인하셔야 합니다.

합산에는 한계도 있습니다

합산되는 쪽도 부과 대상 사업이어야 하는지가 문제 되었던 사건이 있습니다. 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결은 판결 이유에서 이렇게 밝혔습니다. “어느 개발사업이 개발부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위 자체에 해당하지 않는다면 그 개발사업의 면적을 포함한 합산면적을 기준으로 개발부담금을 부과할 여지는 없다.”

이 사건은 창고를 지은 토지(853㎡)와 근린생활시설을 지은 토지(681㎡)를 합산한 1,534㎡로 부과한 처분이 문제 되었고(창고 토지 부분은 처분청이 직권취소해 근린생활시설 토지 부분만 다퉈졌습니다), 대법원은 파기환송했습니다. 다만 이 판결은 구법 사안이어서 당시 법령 체계에서의 판단입니다. 당시와 현행의 별표 1 구조가 같지 않으므로, 이 판결을 현행 별표의 특정 호수에 그대로 대입하지 마시고 “합산은 부과 대상 사업의 범위에 드는 사업끼리 이루어진다는 법리”로만 참고하세요.

부과 제외·감면은 어디서 확인하나요?

국가가 시행하는 사업 등 부과 제외와 감면은 법 제7조에 별도로 규정되어 있습니다. 이 글은 부과 대상 판정에 집중하므로 그 내용은 다루지 않습니다.

판정 전후에 무엇을 확인해야 하나요?

1. 인허가를 신청하기 전에 면적과 지역부터 확인하세요

도시지역인지 아닌지, 특별시·광역시·특별자치시인지에 따라 기준이 660㎡, 990㎡, 1,650㎡로 달라집니다. 신청서의 사업 면적이 곧 판정 면적이 되므로(제7호는 지목이 바뀌는 면적), 신청 면적을 정하는 시점에 기준선을 함께 보세요.

2. 나눠서 신청하더라도 5년 안의 연접 개발은 합산된다고 전제하세요

본인뿐 아니라 배우자, 직계존비속, 법인까지 동일인에 들어갑니다. 인근에 가족 소유 토지를 이미 개발했거나 개발할 계획이 있다면 그 시기와 위치를 반드시 정리해 두세요.

3. 건축 용도가 별표 2에 해당하는지 확인하세요

같은 건축이라도 용도에 따라 제7호 건축물에 해당하지 않을 수 있고, 창고는 2단계에서 본 것처럼 어떤 인허가로 시행하는지에 따라 따로 확인해야 합니다. 설계 단계에서 주된 용도를 확정해 두면 판정이 수월합니다.

4. 부과 대상이면 준공 후 개발비용산출명세서를 준비하세요

개발부담금의 부과 기준은 종료시점지가에서 개시시점지가·정상지가상승분과 함께 개발비용을 빼서 정하므로(법 제8조), 사업 중에 쓴 비용 증빙을 처음부터 모아 두셔야 합니다. 개시시점과 종료시점의 개념은 개발부담금 개시시점·종료시점 가이드에 정리했고, 명세서 작성은 개발비용산출명세서 작성 안내에서 확인하실 수 있습니다.

5. 부과예정통지 후 이견이 있다면 고지전심사청구를 검토하세요

부과결정 전에 미리 통지받은 부과 기준과 금액에 이의가 있으면 심사를 청구할 수 있는데(법 제14조제2항·제3항), 이 절차가 고지전심사청구입니다. 부과 대상 사업 해당 여부나 면적 산정이 쟁점이라면 위 판정 순서에 따라 근거를 정리해 두는 것이 도움이 됩니다.

판정이 애매하다면

“우리 땅은 면적이 딱 기준선 근처인데”, “가족 명의 땅까지 합쳐야 하는지 모르겠다”, “창고인데 일반 건축과 어떻게 다른지 모르겠다”는 분들이 많습니다. 개발부담금은 한 번 부과되면 금액이 크기 때문에, 인허가 신청 전에 판정 근거를 정리해 두는 것만으로도 불안이 크게 줄어듭니다. 사업 계획과 토지 현황을 알려주시면 판정 순서에 따라 함께 검토하고 안내해 드립니다. 이미 부과예정통지를 받으셨다면 통지서를 가지고 상담을 문의하셔도 됩니다.

처음 겪는 일이라 낯설고 걱정되시는 것은 당연합니다. 순서대로 하나씩 확인하면 생각보다 정리가 됩니다.